En RAMIS ABOGADOS últimamente hemos evacuado algunas consultas coincidentes sobre esta materia y, observando que se reproducen y mantienen los mismos razonamientos, pasamos a exponerlos seguidamente.
Primero veamos qué dicen las Normas:
El artículo 14 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 marzo, que aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locals (LRHL) establece:
Artículo 14. Revisión de actos en vía administrativa.
1. Respecto de los procedimientos especiales de revisión de los actos dictados en materia de gestión tributaria, se estará a lo dispuesto en el artículo 110 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y en los párrafos siguientes:
a) La devolución de ingresos indebidos y la rectificación de errores materiales en el ámbito de los tributos locales se ajustarán a lo dispuesto en los artículos 32 y 220 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.
(…)
Si acudimos a la referida Ley General Tributaria (LGT), sus artículos 31 y 32 dicen:
Artículo 31. Devoluciones derivadas de la normativa de cada tributo.
1. La Administración tributaria devolverá las cantidades que procedan de acuerdo con lo previsto en la normativa de cada tributo. Son devoluciones derivadas de la normativa de cada tributo las correspondientes a cantidades ingresadas o soportadas debidamente como consecuencia de la aplicación del tributo. 2. Transcurrido el plazo fijado en las normas reguladoras de cada tributo y, en todo caso, el plazo de seis meses, sin que se hubiera ordenado el pago de la devolución por causa imputable a la Administración Tributaria, ésta abonará el interés de demora regulado en el artículo 26 de esta Ley, sin necesidad de que el obligado lo solicite. A estos efectos, el interés de demora se devengará desde la finalización de dicho plazo hasta la fecha en que se ordene el pago de la devolución. A efectos del cálculo de los intereses a que se refiere el párrafo anterior, no se computarán las dilaciones en el procedimiento por causa no imputable a la Administración. En el caso en que se acuerde la devolución en un procedimiento de inspección, a efectos del cálculo de intereses no se computarán los días a los que se refiere el apartado 4 del artículo 150 de esta Ley, ni los periodos de extensión a los que se refiere el apartado 5 de dicho artículo.
Artículo 32. Devolución de ingresos indebidos.
1. La Administración tributaria devolverá a los obligados tributarios, a los sujetos infractores o a los sucesores de unos y otros, los ingresos que indebidamente se hubieran realizado en el Tesoro Público con ocasión del cumplimiento de sus obligaciones tributarias o del pago de sanciones, conforme a lo establecido en el artículo 221 de esta ley.
2. Con la devolución de ingresos indebidos la Administración Tributaria abonará el interés de demora regulado en el artículo 26 de esta Ley, sin necesidad de que el obligado tributario lo solicite. A estos efectos, el interés de demora se devengará desde la fecha en que se hubiese realizado el ingreso indebido hasta la fecha en que se ordene el pago de la devolución. A efectos del cálculo de los intereses a que se refiere el párrafo anterior, no se computarán las dilaciones en el procedimiento por causa no imputable a la Administración. En el caso en que se acuerde la devolución en un procedimiento de inspección, a efectos del cálculo de los intereses, no se computarán los días a los que se refiere el apartado 4 del artículo 150 de esta Ley, ni los periodos de extensión a los que se refiere el apartado 5 de dicho artículo.
3. Cuando se proceda a la devolución de un ingreso indebido derivado de una autoliquidación ingresada en varios plazos, se entenderá que la cantidad devuelta se ingresó en el último plazo y, de no resultar cantidad suficiente, la diferencia se considerará satisfecha en los plazos inmediatamente anteriores.
Por su parte, el art. 220 LGT queda para los errores, que ahora no interesan.
Ha generado dudas la dicción de los artículos 31 y 32 LGT que hemos reproducido, pero finalmente hay unanimidad en considerar que el artículo 31 no es de aplicación a la falta de ejecución de las obras amparadas por una licencia concedida, pues no estamos ante un supuesto de devolución derivada de la normativa de cada tributo. Esa misma unanimidad establece que el precepto de aplicación -tanto por su contenido como por la propia remisión legal que hemos visto que el art. 14 LRHL efectúa de forma expresa y directa- es el art. 32 LGT.
Por su parte, el art. 100 LRHL tiene el siguiente tenor:
Artículo 100. Naturaleza y hecho imponible. 1. El Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras es un tributo indirecto cuyo hecho imponible está constituido por la realización, dentro del término municipal, de cualquier construcción, instalación u obra para la que se exija obtención de la correspondiente licencia de obras o urbanística, se haya obtenido o no dicha licencia, o para la que se exija presentación de declaración responsable o comunicación previa, siempre que la expedición de la licencia o la actividad de control corresponda al ayuntamiento de la imposición.
La interpretación jurisprudencial del precepto sobre lo que sea el hecho imponible es sólida y puede resumirse en: <… la realización, dentro del término municipal, de cualquier construcción, instalación u obra para la que se exija obtención de la correspondiente licencia de obras o urbanística, se haya obtenido o no dicha licencia …>.
De hecho, esta Jurisprudencia considera que sólo la finalización de las obras determinará la liquidación final del impuesto y el pago inicial debe, en todo caso, ser considerado como mero pago a cuenta.
Queremos puntualizar dos extremos más:
1.- El proceso debe estar finalizado en debida forma, debiendo haberse dictado la oportuna resolución expresa que le ponga final o, acaso y al menos, renuncia pura y expresa del interesado a todos los derechos de la licencia.
2.- El plazo y su forma de cómputo, con especial incidencia sobre el <dies a quo> para la devolución de los ingresos.
La Sentencia Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Secc. 2ª, núm. 1310/2023 de 23 octubre (ECLI:ES:TS:2023:4356) estima un recurso presentado contra la Sentencia dictada por el TSJ Valencia que desestimó la petición del particular, así:
<El objeto de este recurso consiste en determinar si la sentencia examinada es, o no, conforme a Derecho y, en concreto, exige dar respuesta a la cuestión que formula el auto de admisión, consistente en determinar si, a efectos de fijar el dies a quo del cómputo del plazo de prescripción para solicitar la devolución de ingresos indebidos del impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras -en aquellos casos en los cuales las obras no se ejecutan, por desistimiento del solicitante- debe atenderse al transcurso del plazo de otorgamiento de la licencia -o, en su caso, de su prórroga- o es necesario un acto formal de declaración de caducidad de ésta por parte del ayuntamiento, sin el cual no llegaría a acaecer dicho dies a quo, a efectos de fijar el dies a quo del cómputo del plazo de prescripción para solicitar la devolución de ingresos indebidos del impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras, en aquellos casos en los cuales las obras no se ejecutan.>
A continuación, la Sentencia reproduce una anterior y continúa así:
El criterio interpretativo de la Sala con respecto a la cuestión con interés casacional. Remisión a la sentencia de la Sala Tercera (Sección Segunda) de fecha 4 noviembre de 2020 (recurso 1869/2018).
Este recurso es sustancialmente igual al recurso 1869/2018, en el que ha recaído la sentencia a la que nos remitimos y que reproducimos a continuación.
En ella afirmamos:
«En el caso que se enjuicia, estamos ante una liquidación provisional satisfecha en base a una licencia de obras, si bien posteriormente no se ejecutó la obra, caducando la licencia obtenida, por lo que la mecánica del impuesto hace inferir que el ingreso realizado en concepto de liquidación provisional era un ingreso debido.
Ahora bien, dada la falta de construcción de la obra y la caducidad de la licencia obtenida, no se llegó a realizar el hecho imponible, procediendo la devolución del ingreso que, como liquidación provisional, se había satisfecho, por lo que, a los efectos del cómputo del plazo de prescripción del derecho a solicitar su devolución, debe estarse a lo previsto en el art 67.1 de la Ley 58/2003, General Tributaria para las devoluciones derivadas de la normativa de cada tributo.
Dispone el referido precepto que el dies a quo del cómputo del plazo de cuatro años que establece el artículo inmediatamente anterior, debe situarse en el día siguiente a aquel en que finalice el plazo para solicitar la correspondiente devolución derivada de la normativa de cada tributo o, en defecto de plazo, desde el día siguiente a aquel en que dicha devolución pudo solicitarse, entendiendo la sentencia impugnada que toda vez que el Ayuntamiento no decretó, de manera formal, la caducidad de la licencia, el derecho a pedir la devolución de lo ingresado no había prescrito».
Después precisamos:
«La Sala considera que el dies a quo del cómputo del plazo de prescripción para solicitar la devolución de ingresos indebidos del ICIO, en aquellos casos en que las obras no se han ejecutado por desistimiento del solicitante, debe ser aquel en que haya constancia expresa de la voluntad del solicitante de renunciar a la ejecución de la obra, o cuando el Ayuntamiento haya acordado formalmente la declaración de caducidad de la licencia. Ello por las siguientes razones.
En primer término, cuando hay un acto expreso de desistimiento del interesado a la ejecución de la obra, o cuando el Ayuntamiento acuerda formalmente la declaración de la caducidad de la licencia de obras, implica que la obra amparada por ella no va a realizarse, por lo que el pago del tributo realizado en concepto de liquidación provisional, que inicialmente era un ingreso debido, se convierte en indebido al no poder realizarse el hecho imponible, iniciándose en tal fecha el cómputo del plazo de cuatro años para reclamar el ingreso indebido.
En segundo lugar, esta Sala ha declarado reiteradamente que la caducidad de las licencias de obras requiere, no solo que en su concesión se hayan establecido unos plazos para el comienzo y terminación de aquellas, sino que se efectúe una expresa decisión en tal sentido, tras la instrucción de un expediente seguido con intervención del interesado, emisión de informes y acreditamiento y ponderación de todas las circunstancias concurrentes ( sentencia de 16 de abril de 1997 y 24 de julio de 1995, y las que en ella se citan). Recuerda la sentencia de 16 de noviembre de 2005>, la existencia de un triple requisito: ausencia de automaticidad requiriéndose declaración expresa; ponderada valoración de las concretas circunstancias concurrentes; e interpretación restrictiva.
En último término, en tanto dicha declaración formal de caducidad no exista, el solicitante de la licencia de obras sigue teniendo la titularidad del derecho a edificar, y la existencia de tal derecho hace posible que pueda realizarse el hecho imponible del impuesto, por lo que no empieza a computar el plazo prescriptivo.
En suma, lo que determina el inicio del dies a quo del cómputo del plazo prescriptivo es cualquier acto expreso de desistimiento por parte del interesado y la declaración formal de la caducidad de la licencia por el Ayuntamiento, pues ello supone la constancia de que la obra no se va a ejecutar y que, por tanto, no se va a realizar el hecho imponible».
A lo expuesto no obsta la alegación del Ayuntamiento de Alicante relativa a la caducidad automática de las licencias, que se desprende del artículo 225 de la Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje de la Comunitat Valenciana, pues, ya se ha expuesto que la caducidad para que pueda tener el efecto de extinguir el derecho urbanístico requiere una expresa decisión en tal sentido previa tramitación de un procedimiento administrativo al efecto.
A la vista de todo ello, la respuesta a la cuestión interpretativa planteada en el auto de admisión del presente recurso no puede ser otra que la misma que dimos en la sentencia de la Sala Tercera (Sección Segunda) de fecha 4 noviembre de 2020 (recurso 1869/2018).
Y tal respuesta es que «a efectos del dies a quo del cómputo del plazo de prescripción para solicitar la devolución de ingresos indebidos del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras, en aquellos casos en los que las obras no se ejecutan por desistimiento del solicitante, es necesario que exista un acto expreso de desistimiento o renuncia por el solicitante de la licencia de obras, o un acto formal de declaración de la caducidad de la licencia por parte del Ayuntamiento, pues tales actos suponen la constancia de que la obra no se va a ejecutar y que, por tanto, no se va a realizar el hecho imponible del citado impuesto».
(…)
A tenor de lo expresado en los fundamentos de derecho precedentes, procede declarar haber lugar al presente recurso de casación, lo cual comporta la anulación de la sentencia recurrida y, en consecuencia, la confirmación de la sentencia estimatoria del recurso contencioso, dictada en la instancia por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Alicante, que declaró no conforme a derecho la resolución administrativa impugnada, anulándola, con reconocimiento del derecho de la recurrente a la devolución, por indebido, del importe satisfecho más los intereses previstos en el artículo 32 de la Ley General Tributaria.>.
Conclusión:
En definitiva, no ejecutadas las obras, procede la devolución del importe que se haya pagado en concepto de licencia, siempre que no dejemos prescribir ese derecho por transcurso del tiempo.
Melsion Ramis. Socio Director de Ramis Abogados.
El presente artículo informativo se publicita a efectos meramente orientativos, no constituyendo en ningún caso asesoramiento legal directamente aplicable y vinculante. Si desea asesoramiento sobre su caso concreto, no dude en contactar con nosotros: administracion@ramisabogados.com
